Nejvyšší správní soud v novodobé České republice vznikl právně i fakticky až účinností zákona č. 150/2002 Sb., tedy dnem 1. ledna 2003, a zdá se na první pohled příliš ambiciózní zmiňovat se o jeho historii. Přesto příběh Nejvyššího správního soudu tak krátký není.
Ústavní základy správního soudnictví byly položeny již prosincovou ústavou Rakouského císařství, přesněji řečeno článkem 15 základního státního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské, který konstituoval Správní soudní dvůr ve Vídni. Tento soud byl jediným správním soudem pro celé Předlitavsko. Správní soudnictví tedy bylo koncipováno jako koncentrované a specializované. V uherské části monarchie vznikly správní soudy později a na poněkud jiných principech, ne tak moderních.
Současně byl zaveden důležitý princip, převzatý později i Ústavou Republiky Československé (k němuž se i reforma z roku 1993 znovu plně přihlásila): z pravomoci správního soudu byly vyloučeny věci, v nichž správní orgán rozhodoval podle své zákonné kompetence věci práva soukromého. Tyto záležitosti byly svěřeny k rozhodování civilním soudům (pořadu práva).
Vlastní aktivování Správního soudního dvora a úprava procesu před ním bylo upraveno až po téměř deseti letech zákonem z 22. října 1875, č. 36/ex 1876 ř. z., o správním soudním dvoru (v literatuře zpravidla označován jako „říjnový zákon“), a první jednání proběhlo v červenci 1876 pod předsednictvím prvního prezidenta soudu barona Stählina. Autorem zákona - dosud vnímaného jako vynikající legislativní dílo - byl vysoký úředník ministerstva „kultu a vyučování“ Karl von Lemayer (později se stal členem soudu a jeho senátním prezidentem).
Zákon byl velmi stručný (50 paragrafů) a jeho koncepce, třebaže inspirovaná některými prvky staršího jihoněmeckého správního soudnictví, byla dokonale promyšlená a zcela originální. Tvůrce zákona šel zcela jinou cestou než zákonodárci současní, kteří ve stovkách paragrafů procesních předpisů, ostatně neustále měněných, vytvářejí spletitou houštinu pravidel velmi formalizovaných procesů v pochybné snaze zajistit do nejmenších detailů záruky procesních práv. Říjnový zákon záměrně stručnými a sevřenými formulacemi vytvořil rozsáhlý prostor (a také pevné a nepřekročitelné meze) pro pružné dotváření procesních ustanovení činností soudců, vynikajících a vzdělaných právníků. O kvalitě zákona snad nejlépe vypovídá to, že jak v Rakousku, tak v nově vzniklém Československu platil i nadále (u nás až do likvidace správního soudnictví po převratu v roce 1948), a také moderní úpravy rakouská i česká stojí doposud na jeho koncepčních základech.
O rozsáhlé a kvalitní judikatorní činnosti vídeňského soudu vypovídají rozsáhlé a kvalitně zpracované sbírky jeho rozhodnutí (jejich uspořadateli byli Exel, Alter, Popelka, Reissig, a zejména dr. Adam Budwinski).
Československá republika jedním ze svých prvních zákonů (č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů, známý také jako „zákon listopadový) recipovala samotnou instituci Nejvyššího správního soudu a pro jeho činnost převzala s některými změnami („Pantůčkovy škrty“) také říjnový zákon. Ten tedy platil na území bývalého Československa až do konce roku 1952.
Časově prvním prezidentem soudu (jeho předsedou) se stal jeden z „mužů Října“ a člen Maffie, významný český politik, poslanec Říšské rady a poté senátní prezident vídeňského soudu Ferdinand Pantůček (1863 – 1925). Druhým prezidentem (místopředsedou soudu) se stal Emil Hácha (1872 – 1945), jeden z historicky nejvýznamnějších českých administrativistů (a současně jedna z tragických postav novodobé české historie, která na svou rehabilitaci stále čeká), před rokem 1918 rada vídeňského soudu. Není bez zajímavosti, že Pantůček musel prosadit dokonce pohrůžkou své rezignace Háchovo jmenování proti snahám vlády obsadit místo druhého prezidenta osobností politickou. Po Pantůčkově smrti v roce 1925 byl Hácha prezidentem Masarykem jmenován prvním prezidentem soudu a zůstal jím až do své volby „státním prezidentem“ okleštěné „druhé republiky“ (v listopadu 1938).
Literatura často zdůrazňuje, že československé správní soudnictví bylo organizačně vybudováno podle rakouského vzoru. Ve skutečnosti to byl jen faktický stav; Pantůčkovy a Háchovy představy byly jiné. Ústava z roku 1920 totiž předpokládala, že československé správní soudnictví bude vytvořeno podle severoněmeckého (pruského) vzoru a že v nižších instancích budou ve věcech práv a povinností v oborech veřejné správy rozhodovat zvláštní správní senáty zřízené v okresech a župách. Skládat se měly z profesionálního úředníka a z občanských přísedících, volených okresními výbory. Teprve v nejvyšší instanci měl rozhodovat – a to pouze o otázkách zákonnosti – Nejvyšší správní soud. K provedení tohoto ústavního záměru byl současně s Ústavou v roce 1920 připraven a přijat zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních. Ten však nikdy nenabyl – zřetelně pro politickou nevůli a neshody - účinnosti (nebyl nadto až do současnosti výslovně zrušen). Nezřízení těchto nižších stupňů správního soudnictví se pak podepsalo na neúměrném zatížení Nejvyššího správního soudu, kde již v polovině dvacátých let trvale převyšoval počet nových věcí možnosti jejich vyřizování; řízení se tak postupně protahovalo až na několik let a nepomohlo postupné zvyšování počtu soudců (z původních 26 soudců až na přibližně padesát v době zániku svobodného Československa). Ani větší novela z roku 1937, jejíž přílohou byl první oficiální český text říjnového zákona, nepřinesla nápravu.
Nejvyšší správní soud byl v letech tzv. první republiky pracovištěm evropské právní úrovně. Jeho činnost je dostatečně zřejmá ze sbírek jeho rozhodnutí. Největšího významu dosáhla oficiální sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu, podle svého uspořadatele, senátního prezidenta Nejvyššího správního soudu Josefa V. Bohuslava známá jako „Bohuslavova sbírka“. V ní vyšlo od roku 1918 do roku 1948 ve dvou řadách (administrativní a finanční, v literatuře „Boh. A., Boh. F.“) několik desítek tisíc nálezů. Z nich přinejmenším šestina je dodnes aktuální; kompletní sbírka však je obtížně dostupná a v současné době známá jen z výběrů, naštěstí i aktuálně vycházejících tiskem a zařazovaných i do počítačových právních informačních databází).
Období protektorátu patří ke stinným stránkám činnosti soudu. Jeho rozhodovací činnost se často dotýkala protižidovských zákonů, na druhé straně – díky omezení pravomocí soudu a díky spisové odluce s Německou říší – se podstatnou část nedodělků z předválečných let podařilo vyřídit, takže do poválečných let vstupoval Nejvyšší správní soud spisově (archivy vypovídají o tom, že i personálně) očištěn.
V roce 1945 nemohla být činnost soudu obnovena v plném rozsahu jednak pro protahující se problémy s personálním obsazením soudu, jednak díky tomu, že v Bratislavě vyvíjel svou činnost „konkurenční“ Správní soud, zřízený v období Slovenského štátu. Rozdělení kompetencí mezi oběma soudy zůstalo až do roku 1949 nejasné a bylo definitivně vyřešeno přenesením sídla soudu do Bratislavy (zákon č. 166/1949 Sb.). To bylo ovšem účelové řešení, přímo směřující k zániku soudu, o němž bylo politicky rozhodnuto záhy po Únoru 1948.
Instituce „Správního soudu“ byla sice konstituována také ustanovením §137 Ústavy z 9. 5. 1948, ale bezprostředně po únorovém převratu z roku 1948 již bylo jasné, že nezávislá soudní kontrola veřejné správy a poskytování ochrany veřejným subjektivním právům občanů naprosto nemá v novém režimu místo. Po tvrdých personálních čistkách v únoru 1948 a po penzionování „prvorepublikových“ soudců v červnu 1948 se stal pražský soud prakticky nefunkční, některé jeho senáty pro nedostatek soudců vůbec nemohly být sestaveny a záhy u soudu nebyl ani jediný předseda senátu; noví soudci jmenováni nebyli. Dalším důsledkem byla nefunkčnost také soustavy satelitních soudů veřejného práva, personálně odvislých od Nejvyššího správního soudu (soudy patentový, kartelový, volební).
Po přenesení sídla soudu do Bratislavy na podzim roku 1949 Správní soud fungoval ještě do konce roku 1952, ale jeho faktickou činnost v těchto letech nelze z českých archivních fondů bezpečně zjistit.
Ústavně bylo správní soudnictví likvidováno ústavním zákonem č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, který nově upravil ústavní pasáže o soudech a tichou cestou vypustil ustanovení o správním soudu. Generální derogací § 18 zákona č. 65/1952 Sb., o prokuratuře byly „všechny předpisy o správním soudu“ zrušeny. Jediným pozůstatkem veřejnoprávního soudnictví tak zůstalo soudnictví pojišťovací (upravené původně zákonem č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří), které se ovšem transformovalo do zvláštního řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů a procesně se včlenilo do občanského soudního řádu k opravným prostředkům; v obecném povědomí postupně začalo být nazíráno jako zvláštní typ soudnictví ve věcech civilních.
K renesanci správního soudnictví tak mohlo (a muselo) dojít až po politických změnách v roce 1989. Ústavní základ byl znovu položen článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (ústavní zákon bez čísla, uvozený ústavním zákonem č. 23/1991 Sb.; po vzniku samostatné České republiky byl republikován usnesením ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky. Urychlené hledání odpovídající procesní a institucionální formy neumožnilo obnovit samotnou instituci Nejvyššího správního soudu (ani speciálních správních soudů), ale ani vytvořit speciální proces, platný jen pro řízení ve věcech správního soudnictví. Soudní přezkoumání rozhodnutí orgánů veřejné správy se pak v letech 1992 až 2002 dělo podle zvláštních ustanovení páté části občanského soudního řádu (§ 244 a násl.) vložené novelou č. 519/1991 Sb., a to v soustavě obecných soudů. Ve skutečnosti rozhodující judikatorní činnost vykonávaly krajské soudy a nejvyšší soudy republik (resp. od roku 1993 Vrchní soudy v Praze a od roku 1996 také v Olomouci). Věcná příslušnost okresních soudů a Nejvyšších soudů byla zejména po roce 1993 prakticky zanedbatelná.
Právně byl po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 byl článkem 91 nové Ústavy obnoven také Nejvyšší správní soud, který tak měl tvořit druhý vrchol soudní soustavy. K jeho skutečnému zřízení však po deset let nedošlo, ač legislativní pokusy v tomto směru v devadesátých letech existovaly. Situace se tak nepříjemně začala podobat konstituování Ústavního soudu v roce 1968, který také fakticky nikdy zřízen nebyl.
Především však procesní úprava správního soudnictví v letech 1992 – 2002 vykazovala řadu právních i legislativních deficitů. Mezi nejzávažnější patřil rozpor s mezinárodněprávními závazky České republiky (čl. 6 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Pravomoci správních soudů - omezené na přezkum zákonnosti rozhodnutí veřejné správy - nebyla například podrobena nezákonná nečinnost, u soudu nebylo možno dovolat se nezákonnosti zásahů, které se nedějí formou rozhodnutí. Nadto neexistovaly opravné prostředky proti rozhodnutím soudů ve správním soudnictví: to vedlo k odchylující se judikatuře krajských soudů.
Ústavní soud, který ve svých nálezech od poloviny devadesátých let opakovaně upozorňoval na deficity právní úpravy, nakonec nálezem č. 276/2001 Sb. z 27. 6. 2001 zrušil celou pátou část občanského soudního řádu s účinností od 1. ledna 2003. Výrazně tak napomohl tomu, aby v té době připravovaná – již třetí od roku 1993 – zákonná úprava správního soudnictví se stala v obou parlamentních komorách průchodnou.
Po padesáti letech od likvidace pozůstatků Nejvyššího správního soudu tak byla činnost této instituce obnovena.
První obsazení soudu po datu 1. 1. 2003 bylo skrovné. Přestože zákon umožnil všem soudcům vrchních soudů, kteří byli činní na úseku správního soudnictví, přejít k Nejvyššímu správnímu soudu, jehož sídlo bylo odchylně od vládního návrhu umístěno do Brna, nevyužili této možnosti ani zdaleka všichni. Soud proto začal svou činnost se 13 soudci, bez asistentů, s pouhými čtyřmi administrativními pracovníky soudních kanceláří a deseti pracovníky správy soudu (ekonomika, investice, doprava, technická obsluha atp.).
Rok 2003 byl rokem velmi rychlého rozvoje; na jeho konci měl již soud 88 zaměstnanců (22 soudců, 23 asistentů, 21 pracovníků soudních kanceláří a 22 pracovníků soudní správy). Se vzrůstajícím počtem zaměstnanců vznikla také potřeba vhodného reprezentativního sídla soudu. Tím se od 1. září 2006 stala srostlice původně tří samostatně stojících domů na Moravském nám. 6., kam se soud přestěhoval z pronajatých prostor domu na Masarykově ulici.
Reforma správního soudnictví z roku 2002, tak dlouho prosazovaná, však zůstala v některých směrech jen na půl cestě. Je otázkou dalšího vývoje, zda zákonodárce nebude opakovat chyby politiků bývalé Československé republiky z let 1918 - 1938, a připustí – v duchu závěrů analýz, které jí předcházely – dopracování soustavy správního soudnictví, ať již v intencích představ Ústavy z roku 1920 podle funkčního modelu pruského správního soudnictví (likvidovaného v podstatě až Hitlerem), nebo doplnění soustavy soudů o instituce obdobné nezávislým správním senátům, jimiž se dnes soustavy veřejnoprávního soudnictví posilují v kontinentální Evropě, anebo převzetím dobrých tradic orgánů typu anglických a amerických „boards“.
Budiž dovoleno tento historický exkurs uzavřít srovnáním: stejně tak, jako přítomnost určitých druhů ryb ve vodních tocích vypovídá o kvalitě vody, tak i stav a funkčnost nezávislé soudní kontroly veřejné správy je spolehlivým indikátorem stavu demokracie a právního státu.
JUDr. Michal Mazanec
emeritní předseda a místopředseda NSS
Copyright © 2023 Nejvyšší správní soud. Všechna práva vyhrazena.